Пенсионный фонд больше не заплатит фиксированных пенсий

Минфин предлагает финансировать фиксированную часть пенсии из бюджета

Преходящий профицит

Преходящий профицит

Почему оздоровились региональные бюджеты

Греция договорилась с МВФ, но не с ЕС

Греция может договориться с ЕС в течение нескольких недель

Всемирный банк пессимистичен

Всемирный банк ухудшил прогноз экономики РФ

Россия и Турция сняли ограничения

Россия и Турция будут развивать торговлю

Вода по цене золота

Сколько зарабатывают на самом прозрачном рынке

Как долго простоит подрубленный рубль?

Как долго простоит подрубленный рубль?

В мае рубль уже намаялся. И ведь намается еще. 4 мая резко упала нефть – рубль пошатнулся,

Курортный сбор может не состояться

Курортный сбор снизит конкурентоспособность российских курортов

Нефтяной парадокс

Нефтяники обнадежили спекулянтов

По лицу их узнаете

В России вводится система распознавания клиентских образов

Трудовое лето

Многие планируют обойтись без отпуска

Может ли бургер быть люксовым?

В России бургер – булочка с куском мяса – справедливо ассоциируется с быстрым и недорогим

Такие разные индексы

Покупательная способность в стиле «популярной классики»

Дефляция на марше

На 1,5% за апрель

«Финансовая газета» - старейшее, а теперь самое современное экономическое издание. Это и аналитический еженедельник, и электронный портал, и база обновляемых нормативных документов, и площадка, на которой каждый может стать соавтором будущей системы экономического регулирования.



Вы можете оформить подписку на «Финансовую газету», получить доступ к информационно-справочной системе: «Документы, комментарии, консультации»

Финансовые рынки   27.02.2012 11:14:51

Закрома Родины

Закрома Родины

В портфеле для госзакупок Игоря Артемьева – реформа методом эволюционных малых шагов. Эльвира Набиуллина против революций, но в госзакупках она ее ждет. ИТАР-ТАСС

Государственные закупки – это около 6 триллионов рублей ежегодно. А закупки государственного сектора – госкорпораций, естественных монополий, компаний с государственным участием – это еще около 7 триллионов рублей в год.

Регулированием этого рынка занимаются два ведомства — Министерство экономического развития и Федеральная антимонопольная служба. В последнее время их взгляды на реализацию системы государственных закупок серьезно разошлись, и в результате на свет появились два альтернативных проекта закона, призванного регулировать этот сектор экономики.

Контракт, он и в России контракт

По словам главы Минэкономразвития Эльвиры Набиуллиной, в совокупности на закупки государственного сектора ежегодно тратится около 13 трлн рублей. Это примерно пятая часть всего внутреннего спроса. По словам Набиуллиной, это делает госзаказ крайне значимым фактором развития экономики: «Эффективность закупок напрямую влияет на темпы модернизации нашей экономики, создает спрос, развитие собственного производства, конкурентную среду. А значит, влияет и на то, как мы будем справляться с рисками, которые вызывает неопределенность в мировой экономике».

В Минэкономразвития считают, что сейчас нужен переход на качественно новый уровень регулирования, и поэтому будет осуществляться переход к федеральной контрактной системе. Речь идет не просто о контроле за проведением торгов, а об управлении всем циклом государственных закупок. Будет создана единая система госзаказа и закупок компаний с государственным участием.

«Надо понимать, что реформа госзаказа — это намного больше, чем обновление законодательства. Перед нами стоит задача комплексного развития всей сферы государственных закупок. Это и создание эффективных инструментов мониторинга цен для государственного заказа, новых профессиональных стандартов для закупочных служб, системы содержательного контроля и аудита результатов контрактов, развитие информационной системы и электронных торгов и многое другое», — считает Эльвира Набиуллина.

Реформа госзакупок

Сегодня основным документом, регулирующим государственные закупки, является Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных и муниципальных нужд». По данным Федеральной антимонопольной службы, за шесть лет работы действующего Закона экономия бюджета составила около 1,5 трлн рублей. В прошлом году правительство начало масштабную реформу всего закупочного законодательства. Эта реформа состоит из двух главных компонентов.

Первый компонент — это вступивший в силу с 1 января Закон № 223-ФЗ «О закупках госсектора — госкорпораций, компаний с государственным участием, естественных монополий и предприятий ЖКХ».

По мнению министра экономического развития, «задача № 223-ФЗ — задать информационные стандарты в государственном секторе экономики, обеспечить прозрачность условий и предсказуемость решений в закупочной деятельности организаций с государственным участием. Это Закон, направленный на стимулирование конкуренции, позволит снизить издержки при реализации крупных проектов, в том числе в инфраструктуре. Закон № 223-ФЗ открывает доступ к заказу государственного сектора новым поставщикам, в том числе и малым компаниям».

Второй компонент — законопроект о федеральной контрактной системе, коротко ФКС, который должен заменить действующий 94-й Закон. Федеральная контрактная система впервые определяет государственный заказ как самостоятельную сферу регулирования, обеспечивает законодательное единство всего цикла государственных закупок.

От единства к разногласиям

Как рассказал в одном из интервью руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев, официально 94-й Закон вносило Минэкономразвития еще в 2005 году. Но работали над ним Министерство экономического развития и Федеральная антимонопольная служба вместе.

По мнению Игоря Артемьева, № 94-ФЗ имел недостатки в части организации закупок в области культуры, для проведения научных работ, в других творческих сферах. «В какой-то момент времени между нами и министерством экономики возникло очень большое непонимание. Кажется, стали исходить из концепции, что сама система такой жесткой регламентации каждого шага чиновника неправильна. Да и чиновник у нас пошел просвещенный. Говорят: из-за того, что его зажали, он нашел себе новые пути отхода, в результате стало еще хуже», — говорит Игорь Артемьев.

Разногласия между двумя министерствами привели к появлению двух версий обновления одного закона. Одна версия представлена Федеральной антимонопольной службой. В ФАС России считают, что № 94-ФЗ имеет недостатки, но стратегически он хорош.

В пояснительной записке к своей версии Закона ФАС России отметила, что предусмотренный законопроектом подход к совершенствованию системы госзаказа является эволюционным (в отличие от имеющихся альтернативных предложений, основанных на отказе от положительных результатов, достигнутых в ходе реформирования системы размещения заказов с 1 января 2006 года) и сохраняющим сформированное единое экономическое пространство на территории Российской Федерации.

Целостность системы размещения заказов также обеспечивается преемственностью принятых в развитие Закона № 94-ФЗ более 30 подзаконных актов Правительства Российской Федерации.

Кроме того, важным преимуществом данного подхода является сохранение судебной практики, сформированной за последние годы, а также отсутствие необходимости проводить переобучение более 1 млн специалистов в сфере госзаказа.

Вместе с тем в ФАС России считают, что реформа системы госзаказа, начало которой было положено принятием Закона № 94-ФЗ, еще не завершена и в настоящее время требуется принятие комплексного законопроекта, направленного на решение остающихся проблем в данной сфере.

Среди имеющихся в настоящее время проблем, на решение которых направлен законопроект ФАС России, в частности, отмечается отсутствие системы планирования закупок, недостаточно квалифицированное выставление требований к продукции, в том числе к ее качеству, недостаточная регламентация вопросов установления начальной (максимальной) цены контракта, отсутствует регламентация требований к финансовому обеспечению контрактов и произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений.

Законопроектом, разработанным ФАС России, предлагается ввести системное и функционально более полное правовое регулирование общественных отношений, возникающих в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, и сохранить все позитивное, что есть в Законе № 94-ФЗ. Предусмотренные законопроектом положения регламентируют отношения на всех стадиях размещения заказов, в том числе на стадиях планирования закупок и исполнения контрактов.

Как говорится в пояснительной записке ФАС России, в законопроекте установлена дополнительная регламентация размещения заказов на выполнение научно-исследовательских работ. Это не решает всех проблем в данной сфере. После практической апробации внесенных изменений потребуется дальнейшее дополнительное законодательное совершенствование в таких сферах, как экспертиза, оценка, консалтинг, юридические и иные работы и услуги творческих направлений.

В свою очередь в Минэкономразвития считают, что потенциал № 94-ФЗ исчерпан и его нужно полностью менять. По словам Эльвиры Набиуллиной, разработанный ее министерством проект закона о ФКС предполагает переход к системному и более гибкому регулированию.

В МЭР полагают, что № 94-ФЗ позволил добиться существенного повышения информационной открытости государственного заказа: был создан единый официальный сайт закупок, данные о всех заказах федерального, регионального и муниципального уровней сегодня доступны для любого пользователя Интернета в режиме реального времени. Это облегчило доступ к торгам поставщиков по всей стране, создало предпосылки для формирования единого рынка госзаказа, позволило реализоваться многим инициативам по общественному контролю за расходами государства.

«В ФКС мы не только сохраняем, но и развиваем принципы информационной открытости 94-го Закона. Мы увеличиваем объем информации для публикации в интернете, повышаем требования к функционалу информационной системы. Мы сохраняем принцип общедоступности любой информации о госзаказе и возможность использования этой информация для обжалования действий заказчика любым лицом. Но надо признать, что за время действия № 94-ФЗ в российском госзаказе сформировался тяжелый комплекс проблем», — считает Эльвира Набиуллина.

По словам министра, № 94-ФЗ задумывался как антикоррупционный закон, и всегда был ориентирован на борьбу с коррупцией куда сильнее, чем на качество результата закупочной деятельности. Именно в целях борьбы с коррупцией этот Закон крайне ограничил полномочия заказчиков. Но в конечном счете получилось, что документ фактически не предусматривает ответственности за исполнение контракта и качество результата.

«94-й Закон стремился сделать процесс отбора максимально объективным. Логично, что главным фактором отбора стала цена. Снижение цены и соответственно экономия бюджетных средств стали главным критерием эффективности», — заявила Эльвира Набиуллина на совещании в Совете Федерации, посвященном работе над проектом федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». По ее словам, экономия была мнимой. Начальные цены контрактов очень и очень часто были завышены, иногда в несколько раз.

Радикальное обновление закупок

В МЭР решили принципиально изменить подходы к регулированию госзакупок. «Мы должны ввести эффективное регулирование от предтендерной стадии (обоснование и планирование закупок, установление начальной цены и существенных условий контракта) до управления контрактными рисками, мониторинга исполнения и аудита контрактов», — поясняет Эльвира Набиуллина.

По версии законопроекта ее министерства федеральная контрактная система должна состоять из трех взаимоувязанных этапов — прогнозирование и планирование, осуществление закупок, контроль и аудит исполненных контрактов.

В МЭР утверждают, что краеугольный камень федеральной контрактной системы — нацеленность на результат. Это означает, что каждая закупка должна быть строго обоснована исходя из задач, поставленных государственной политикой, и привязана к четким и администрируемым целевым показателям. На федеральном уровне в скором времени это будут показатели госпрограмм.

Планирование — это стадия обоснования потребности в конкретной закупке, определение начальной цены контракта. МЭР вводит трехлетний горизонт планирования. Конкретизация всех существенных условий происходит в годовых планах-графиках закупок. Планирование — публично. Оно должно работать как сигнал для российских производителей о том, каким будет государственный спрос, где будет потенциальная зона сбыта продукции.

Второй этап — осуществление закупок. Осуществление закупок охватывает как отбор поставщиков, так и управление исполнением контракта в том числе работу с контрактными рисками.

«Мы расширили перечень способов закупок таким образом, чтобы для каждой закупочной ситуации — от поставок детского питания и медикаментов до строительства сложнейших инфраструктурных объектов, могла быть определена оптимальная процедура», — пояснила на совещании в Совете Федерации глава МЭР.

Так, для типовой продукции МЭР упростило процедуру электронного аукциона, для заказов высокосложной продукции ввело конкурс с предварительным квалификационным отбором, для науки и культуры — двухэтапный конкурс, когда на первом этапе обсуждаются только творческие подходы участников.

Для снижения риска неисполнения контрактов планируется ввести антидемпинговую границу — при снижении стоимости более чем на 25% исполнитель обязан обосновать свое предложение. Иначе его заявка отклоняется. На стадии исполнения контрактов у заказчика появилась возможность в случае неисполнения обязательств поставщиком в одностороннем порядке расторгнуть контракт. Раньше это было возможно только по решению суда. Судебная процедура была слишком длинной для цикла госзаказа и, по сути, не работала. Для снижения рисков, связанных с объективной невозможностью исполнить первоначальные условия договора, введена возможность изменения условий контракта.

Третий этап — контроль и аудит. В проекте закона по версии Минэкономразвития заказчик обязан публично обосновывать каждое свое решение. И соответственно контроль в ФКС — это не только контроль за формальным выполнением требований, но и качественный анализ действий заказчика.

Аудит замыкает закупочный цикл в федеральной контрактной системе. На этапе аудита устанавливается соответствие результата исполнения контракта первоначально заявленной государственной нужде.

«Федеральная контрактная система — более сложный и гибкий механизм, чем № 94-ФЗ. Мы уверены, что управление результатом — это цель работы заказчика, человека, принимающего решения, а не автоматизированной процедуры. В ФКС крупные заказчики обязаны создавать контрактные службы. Это профессиональные подразделения, сотрудники которых наделены достаточными полномочиями.

Но излишней свободы заказчиков быть не должно: сотрудники контрактной службы должны нести персональную, в действительности очень жесткую, ответственность за свои решения. ФКС предполагает дисциплинарную, вплоть до дисквалификации и внесения в реестр недобросовестных заказчиков, и административную ответственность», — поясняют в Министерстве экономического развития.

В свою очередь глава ФАС России Игорь Артемьев согласен с тем, «что федеральная контрактная система как механизм, включающий в себя разные стадии: планирования — размещения — исполнения контрактов, должен быть». Однако в тексте Закона о ФКС этапу планирования и исполнения контрактов уделено недостаточно внимания. В сфере размещения заказов — это испорченный 94-й Закон. Объявленная тема комплексного закона реализована недостаточно. Кроме того, неясно, кто будет осуществлять контроль в сфере госзаказа. Предлагается отдать контроль за закупками в регионах и муниципалитетах губернаторам, как это сделано в Америке. А на федеральном уровне контроль останется за ФАС. Получается, вице-губернатор будет сам проводить закупки, сам себя контролировать и при необходимости сам на себя накладывать штрафы, да и не забывать при этом сечь себя постоянно. Напомню, что мы в день накладываем на чиновников разного уровня более 200 штрафов, большая часть из которых за нарушение№ ФЗ-94

Сколько еще копья ломать?

Пока в полной мере не готов ни один из законопроектов. В настоящее время Министерство экономического развития осуществляет доработку своего законопроекта с учетом поступающих новых замечаний.

По словам Эльвиры Набиуллиной, документ может быть еще существенно дополнен.

В частности, обсуждается вопрос о повышении суммы, на которую возможно совершение прямых закупок (без проведения торгов) со 100 тыс. до 200 тыс. рублей, но при этом общий объем таких закупок не должен превышать 5% от общего годового объема.

Кроме того, небольшим заказчикам (сельским поселениям, бюджетным учреждениям в сельских поселениях) планируется разрешить прямые закупки на сумму до 200 тыс. рублей без дополнительных ограничений, в том числе без ограничений от общего объема закупок.

Ожидается, что будут уточнены нормы, связанные с созданием контрактной службы, таким образом, чтобы дать возможность заказчикам с небольшими объемами заказа и небольшой штатной численностью (детские сады, школы и т. п.) не создавать контрактную службу. При этом заказчик сам должен определить лицо, которое будет отвечать за качество исполнения контракта.

Как отмечают в МЭР, закон будет содержать переходные положения для того, чтобы экономические субъекты могли адаптироваться к новым правилам. В частности, предусмотрены переходные положения для отдельных видов заказчиков, в первую очередь заказчиков муниципального уровня, для того чтобы они могли адаптироваться к новым условиям регулирования, в том числе по процедурам прогнозирования, планирования и отчетности.

«В последние недели наши позиции стали сближаться довольно хорошо. Я очень надеюсь, что мы сможем внести единый законопроект о федеральной контрактной системе в правительство до июля 2012 года, как поручал президент»,- сказал Игорь Артемьев на расширенном заседании итоговой коллегии ФАС. По его словам, последний вариант законопроекта о ФКС, подготовленный Минэкономразвития устраивает ФАС гораздо больше — «мы видим на сайте Мин­экономразвития совсем другой текст».

Так что не пройдет очередная половина года, как на свет, может быть, появится документ, регламентирующий деятельность федеральной контрактной системы.

Алексей Земцов

Финансовые рынки   27.02.2012 11:14:51   

Тэги:

Написать комментарий

  Пожалуйста, зарегистрируйтесь или войдите.