Правительство одобрило бюджет

Расходы бюджета увеличены

ЦБ снизил ставку до 8,5%

Курс рубля не изменился

Инфляция будет низкой

Годовая инфляция опережает цель ЦБ

Рекордный долг США

Госдолг США достиг рекордных размеров

Физбанкрот

Потенциальных банкротов в России остается значительно больше, чем фактически

ЦБ снизил ставку до 8,5%

Курс рубля не изменился

Задорнов возглавит «Открытие»

Задорнов возглавит «Открытие»

Задорнов вступит в должности через несколько месяцев

На кампусе Московской школы управления СКОЛКОВО прошли дебаты Safety Leaders

Дебаты состояли из 4 секций: кибербезопасность, финансовая грамотность, безопасность на

Модерн токен

Капитализация криптовалют бьет рекорды, а государства пытаются встроить новые рынки в старое

Владимир Мау о Московском финансовом форуме и банковском кризисе

Ректор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте

Солнце в бокале

Благодаря кризису 2014–2016 годов россияне открыли для себя много новых вин, а их интерес

Forbes назвал богатейшие «семейные кланы»

Состояние 10 богатейших семей оценивается в 27 млрд долларов

Нашествие пивоваров

Пивоваренная отрасль России переживает трудные времена. За последние 10 лет производство

Хлеб на вес золота

Может ли буханка быть предметом роскоши? Хлеб как товар повседневного спроса менее всего

Как библиотека может стать банком

Книга как капитал. К Карлу Марксу не относится

«Финансовая газета» - старейшее, а теперь самое современное экономическое издание. Это и аналитический еженедельник, и электронный портал, и база обновляемых нормативных документов, и площадка, на которой каждый может стать соавтором будущей системы экономического регулирования.



Вы можете оформить подписку на «Финансовую газету», получить доступ к информационно-справочной системе: «Документы, комментарии, консультации»

Финансовые рынки   27.02.2012 11:14:51

Закрома Родины

Закрома Родины

В портфеле для госзакупок Игоря Артемьева – реформа методом эволюционных малых шагов. Эльвира Набиуллина против революций, но в госзакупках она ее ждет. ИТАР-ТАСС

Государственные закупки – это около 6 триллионов рублей ежегодно. А закупки государственного сектора – госкорпораций, естественных монополий, компаний с государственным участием – это еще около 7 триллионов рублей в год.

Регулированием этого рынка занимаются два ведомства — Министерство экономического развития и Федеральная антимонопольная служба. В последнее время их взгляды на реализацию системы государственных закупок серьезно разошлись, и в результате на свет появились два альтернативных проекта закона, призванного регулировать этот сектор экономики.

Контракт, он и в России контракт

По словам главы Минэкономразвития Эльвиры Набиуллиной, в совокупности на закупки государственного сектора ежегодно тратится около 13 трлн рублей. Это примерно пятая часть всего внутреннего спроса. По словам Набиуллиной, это делает госзаказ крайне значимым фактором развития экономики: «Эффективность закупок напрямую влияет на темпы модернизации нашей экономики, создает спрос, развитие собственного производства, конкурентную среду. А значит, влияет и на то, как мы будем справляться с рисками, которые вызывает неопределенность в мировой экономике».

В Минэкономразвития считают, что сейчас нужен переход на качественно новый уровень регулирования, и поэтому будет осуществляться переход к федеральной контрактной системе. Речь идет не просто о контроле за проведением торгов, а об управлении всем циклом государственных закупок. Будет создана единая система госзаказа и закупок компаний с государственным участием.

«Надо понимать, что реформа госзаказа — это намного больше, чем обновление законодательства. Перед нами стоит задача комплексного развития всей сферы государственных закупок. Это и создание эффективных инструментов мониторинга цен для государственного заказа, новых профессиональных стандартов для закупочных служб, системы содержательного контроля и аудита результатов контрактов, развитие информационной системы и электронных торгов и многое другое», — считает Эльвира Набиуллина.

Реформа госзакупок

Сегодня основным документом, регулирующим государственные закупки, является Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных и муниципальных нужд». По данным Федеральной антимонопольной службы, за шесть лет работы действующего Закона экономия бюджета составила около 1,5 трлн рублей. В прошлом году правительство начало масштабную реформу всего закупочного законодательства. Эта реформа состоит из двух главных компонентов.

Первый компонент — это вступивший в силу с 1 января Закон № 223-ФЗ «О закупках госсектора — госкорпораций, компаний с государственным участием, естественных монополий и предприятий ЖКХ».

По мнению министра экономического развития, «задача № 223-ФЗ — задать информационные стандарты в государственном секторе экономики, обеспечить прозрачность условий и предсказуемость решений в закупочной деятельности организаций с государственным участием. Это Закон, направленный на стимулирование конкуренции, позволит снизить издержки при реализации крупных проектов, в том числе в инфраструктуре. Закон № 223-ФЗ открывает доступ к заказу государственного сектора новым поставщикам, в том числе и малым компаниям».

Второй компонент — законопроект о федеральной контрактной системе, коротко ФКС, который должен заменить действующий 94-й Закон. Федеральная контрактная система впервые определяет государственный заказ как самостоятельную сферу регулирования, обеспечивает законодательное единство всего цикла государственных закупок.

От единства к разногласиям

Как рассказал в одном из интервью руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев, официально 94-й Закон вносило Минэкономразвития еще в 2005 году. Но работали над ним Министерство экономического развития и Федеральная антимонопольная служба вместе.

По мнению Игоря Артемьева, № 94-ФЗ имел недостатки в части организации закупок в области культуры, для проведения научных работ, в других творческих сферах. «В какой-то момент времени между нами и министерством экономики возникло очень большое непонимание. Кажется, стали исходить из концепции, что сама система такой жесткой регламентации каждого шага чиновника неправильна. Да и чиновник у нас пошел просвещенный. Говорят: из-за того, что его зажали, он нашел себе новые пути отхода, в результате стало еще хуже», — говорит Игорь Артемьев.

Разногласия между двумя министерствами привели к появлению двух версий обновления одного закона. Одна версия представлена Федеральной антимонопольной службой. В ФАС России считают, что № 94-ФЗ имеет недостатки, но стратегически он хорош.

В пояснительной записке к своей версии Закона ФАС России отметила, что предусмотренный законопроектом подход к совершенствованию системы госзаказа является эволюционным (в отличие от имеющихся альтернативных предложений, основанных на отказе от положительных результатов, достигнутых в ходе реформирования системы размещения заказов с 1 января 2006 года) и сохраняющим сформированное единое экономическое пространство на территории Российской Федерации.

Целостность системы размещения заказов также обеспечивается преемственностью принятых в развитие Закона № 94-ФЗ более 30 подзаконных актов Правительства Российской Федерации.

Кроме того, важным преимуществом данного подхода является сохранение судебной практики, сформированной за последние годы, а также отсутствие необходимости проводить переобучение более 1 млн специалистов в сфере госзаказа.

Вместе с тем в ФАС России считают, что реформа системы госзаказа, начало которой было положено принятием Закона № 94-ФЗ, еще не завершена и в настоящее время требуется принятие комплексного законопроекта, направленного на решение остающихся проблем в данной сфере.

Среди имеющихся в настоящее время проблем, на решение которых направлен законопроект ФАС России, в частности, отмечается отсутствие системы планирования закупок, недостаточно квалифицированное выставление требований к продукции, в том числе к ее качеству, недостаточная регламентация вопросов установления начальной (максимальной) цены контракта, отсутствует регламентация требований к финансовому обеспечению контрактов и произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений.

Законопроектом, разработанным ФАС России, предлагается ввести системное и функционально более полное правовое регулирование общественных отношений, возникающих в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, и сохранить все позитивное, что есть в Законе № 94-ФЗ. Предусмотренные законопроектом положения регламентируют отношения на всех стадиях размещения заказов, в том числе на стадиях планирования закупок и исполнения контрактов.

Как говорится в пояснительной записке ФАС России, в законопроекте установлена дополнительная регламентация размещения заказов на выполнение научно-исследовательских работ. Это не решает всех проблем в данной сфере. После практической апробации внесенных изменений потребуется дальнейшее дополнительное законодательное совершенствование в таких сферах, как экспертиза, оценка, консалтинг, юридические и иные работы и услуги творческих направлений.

В свою очередь в Минэкономразвития считают, что потенциал № 94-ФЗ исчерпан и его нужно полностью менять. По словам Эльвиры Набиуллиной, разработанный ее министерством проект закона о ФКС предполагает переход к системному и более гибкому регулированию.

В МЭР полагают, что № 94-ФЗ позволил добиться существенного повышения информационной открытости государственного заказа: был создан единый официальный сайт закупок, данные о всех заказах федерального, регионального и муниципального уровней сегодня доступны для любого пользователя Интернета в режиме реального времени. Это облегчило доступ к торгам поставщиков по всей стране, создало предпосылки для формирования единого рынка госзаказа, позволило реализоваться многим инициативам по общественному контролю за расходами государства.

«В ФКС мы не только сохраняем, но и развиваем принципы информационной открытости 94-го Закона. Мы увеличиваем объем информации для публикации в интернете, повышаем требования к функционалу информационной системы. Мы сохраняем принцип общедоступности любой информации о госзаказе и возможность использования этой информация для обжалования действий заказчика любым лицом. Но надо признать, что за время действия № 94-ФЗ в российском госзаказе сформировался тяжелый комплекс проблем», — считает Эльвира Набиуллина.

По словам министра, № 94-ФЗ задумывался как антикоррупционный закон, и всегда был ориентирован на борьбу с коррупцией куда сильнее, чем на качество результата закупочной деятельности. Именно в целях борьбы с коррупцией этот Закон крайне ограничил полномочия заказчиков. Но в конечном счете получилось, что документ фактически не предусматривает ответственности за исполнение контракта и качество результата.

«94-й Закон стремился сделать процесс отбора максимально объективным. Логично, что главным фактором отбора стала цена. Снижение цены и соответственно экономия бюджетных средств стали главным критерием эффективности», — заявила Эльвира Набиуллина на совещании в Совете Федерации, посвященном работе над проектом федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». По ее словам, экономия была мнимой. Начальные цены контрактов очень и очень часто были завышены, иногда в несколько раз.

Радикальное обновление закупок

В МЭР решили принципиально изменить подходы к регулированию госзакупок. «Мы должны ввести эффективное регулирование от предтендерной стадии (обоснование и планирование закупок, установление начальной цены и существенных условий контракта) до управления контрактными рисками, мониторинга исполнения и аудита контрактов», — поясняет Эльвира Набиуллина.

По версии законопроекта ее министерства федеральная контрактная система должна состоять из трех взаимоувязанных этапов — прогнозирование и планирование, осуществление закупок, контроль и аудит исполненных контрактов.

В МЭР утверждают, что краеугольный камень федеральной контрактной системы — нацеленность на результат. Это означает, что каждая закупка должна быть строго обоснована исходя из задач, поставленных государственной политикой, и привязана к четким и администрируемым целевым показателям. На федеральном уровне в скором времени это будут показатели госпрограмм.

Планирование — это стадия обоснования потребности в конкретной закупке, определение начальной цены контракта. МЭР вводит трехлетний горизонт планирования. Конкретизация всех существенных условий происходит в годовых планах-графиках закупок. Планирование — публично. Оно должно работать как сигнал для российских производителей о том, каким будет государственный спрос, где будет потенциальная зона сбыта продукции.

Второй этап — осуществление закупок. Осуществление закупок охватывает как отбор поставщиков, так и управление исполнением контракта в том числе работу с контрактными рисками.

«Мы расширили перечень способов закупок таким образом, чтобы для каждой закупочной ситуации — от поставок детского питания и медикаментов до строительства сложнейших инфраструктурных объектов, могла быть определена оптимальная процедура», — пояснила на совещании в Совете Федерации глава МЭР.

Так, для типовой продукции МЭР упростило процедуру электронного аукциона, для заказов высокосложной продукции ввело конкурс с предварительным квалификационным отбором, для науки и культуры — двухэтапный конкурс, когда на первом этапе обсуждаются только творческие подходы участников.

Для снижения риска неисполнения контрактов планируется ввести антидемпинговую границу — при снижении стоимости более чем на 25% исполнитель обязан обосновать свое предложение. Иначе его заявка отклоняется. На стадии исполнения контрактов у заказчика появилась возможность в случае неисполнения обязательств поставщиком в одностороннем порядке расторгнуть контракт. Раньше это было возможно только по решению суда. Судебная процедура была слишком длинной для цикла госзаказа и, по сути, не работала. Для снижения рисков, связанных с объективной невозможностью исполнить первоначальные условия договора, введена возможность изменения условий контракта.

Третий этап — контроль и аудит. В проекте закона по версии Минэкономразвития заказчик обязан публично обосновывать каждое свое решение. И соответственно контроль в ФКС — это не только контроль за формальным выполнением требований, но и качественный анализ действий заказчика.

Аудит замыкает закупочный цикл в федеральной контрактной системе. На этапе аудита устанавливается соответствие результата исполнения контракта первоначально заявленной государственной нужде.

«Федеральная контрактная система — более сложный и гибкий механизм, чем № 94-ФЗ. Мы уверены, что управление результатом — это цель работы заказчика, человека, принимающего решения, а не автоматизированной процедуры. В ФКС крупные заказчики обязаны создавать контрактные службы. Это профессиональные подразделения, сотрудники которых наделены достаточными полномочиями.

Но излишней свободы заказчиков быть не должно: сотрудники контрактной службы должны нести персональную, в действительности очень жесткую, ответственность за свои решения. ФКС предполагает дисциплинарную, вплоть до дисквалификации и внесения в реестр недобросовестных заказчиков, и административную ответственность», — поясняют в Министерстве экономического развития.

В свою очередь глава ФАС России Игорь Артемьев согласен с тем, «что федеральная контрактная система как механизм, включающий в себя разные стадии: планирования — размещения — исполнения контрактов, должен быть». Однако в тексте Закона о ФКС этапу планирования и исполнения контрактов уделено недостаточно внимания. В сфере размещения заказов — это испорченный 94-й Закон. Объявленная тема комплексного закона реализована недостаточно. Кроме того, неясно, кто будет осуществлять контроль в сфере госзаказа. Предлагается отдать контроль за закупками в регионах и муниципалитетах губернаторам, как это сделано в Америке. А на федеральном уровне контроль останется за ФАС. Получается, вице-губернатор будет сам проводить закупки, сам себя контролировать и при необходимости сам на себя накладывать штрафы, да и не забывать при этом сечь себя постоянно. Напомню, что мы в день накладываем на чиновников разного уровня более 200 штрафов, большая часть из которых за нарушение№ ФЗ-94

Сколько еще копья ломать?

Пока в полной мере не готов ни один из законопроектов. В настоящее время Министерство экономического развития осуществляет доработку своего законопроекта с учетом поступающих новых замечаний.

По словам Эльвиры Набиуллиной, документ может быть еще существенно дополнен.

В частности, обсуждается вопрос о повышении суммы, на которую возможно совершение прямых закупок (без проведения торгов) со 100 тыс. до 200 тыс. рублей, но при этом общий объем таких закупок не должен превышать 5% от общего годового объема.

Кроме того, небольшим заказчикам (сельским поселениям, бюджетным учреждениям в сельских поселениях) планируется разрешить прямые закупки на сумму до 200 тыс. рублей без дополнительных ограничений, в том числе без ограничений от общего объема закупок.

Ожидается, что будут уточнены нормы, связанные с созданием контрактной службы, таким образом, чтобы дать возможность заказчикам с небольшими объемами заказа и небольшой штатной численностью (детские сады, школы и т. п.) не создавать контрактную службу. При этом заказчик сам должен определить лицо, которое будет отвечать за качество исполнения контракта.

Как отмечают в МЭР, закон будет содержать переходные положения для того, чтобы экономические субъекты могли адаптироваться к новым правилам. В частности, предусмотрены переходные положения для отдельных видов заказчиков, в первую очередь заказчиков муниципального уровня, для того чтобы они могли адаптироваться к новым условиям регулирования, в том числе по процедурам прогнозирования, планирования и отчетности.

«В последние недели наши позиции стали сближаться довольно хорошо. Я очень надеюсь, что мы сможем внести единый законопроект о федеральной контрактной системе в правительство до июля 2012 года, как поручал президент»,- сказал Игорь Артемьев на расширенном заседании итоговой коллегии ФАС. По его словам, последний вариант законопроекта о ФКС, подготовленный Минэкономразвития устраивает ФАС гораздо больше — «мы видим на сайте Мин­экономразвития совсем другой текст».

Так что не пройдет очередная половина года, как на свет, может быть, появится документ, регламентирующий деятельность федеральной контрактной системы.

Алексей Земцов

Финансовые рынки   27.02.2012 11:14:51   

Тэги:

Написать комментарий

  Пожалуйста, зарегистрируйтесь или войдите.