Схватка за мегарегулятор

Схватка за мегарегулятор

Бюджет 11 Мар 2013, 11:14
Схватка за мегарегулятор

Зачем нужен Финансовый мегарегулятор?

Разворачивающаяся дискуссия протекает почти академически, во всяком случае внешне совершенно бесстрастно.

Во-первых, все уже высказавшиеся, как и те, кто, возможно, еще выскажутся, буквально клянутся на Конституции, которая гарантирует Банку России особый, буквально неприкосновенный независимый статус.

Во-вторых, представители правительства помимо Конституции следуют еще и привычной аппаратной логике: раз под крыло ЦБ-мегарегулятора уходят функции контроля, которыми сегодня располагает правительство и его органы, то правительство должно сохранить возможность приглядывать за тем же, скажем, страховым рынком через ЦБ, получив дополнительные места в его наблюдательном совете.

Именно такова позиция двух замминистров: финансов — Алексея Моисеева и экономического развития — Андрея Клепача. Вот заявление Моисеева: «Передавая в ЦБ новые полномочия, правительство хочет немного свое влияние увеличить в части тех полномочий, которые передаются, например, в сфере страхования. Но конституционный принцип независимости Банка России в части осуществления денежно-кредитной политики никто не собирается нарушать — это единая позиция абсолютно всех участников переговорного процесса». Клепач ему вторит: есть «идея ввести представителя правительства в Центробанк. Насколько я понимаю, речь шла о введении представителя в части управления пенсионными и страховыми средствами, поскольку ЦБ будет выступать как мегарегулятор, и представитель правительства не будет касаться и не будет голосовать по вопросам, связанным с денежной политикой. В этих вопросах ЦБ будет полностью независимым институтом». Казалось бы, все просто: заберите свое, поделитесь нашим.

Но, по-моему, все совсем не так просто. Что уважаемые замминистры не собираются вмешиваться в кредитно-денежную политику ЦБ, это, конечно, здорово. Но стоит вернуться к тому, зачем вообще понадобился финансовый мегарегулятор.

Логика его создания достаточно прозрачна. Его строительство — это пример того, как регулирование «догоняло» процесс развития финансовых рынков. Сначала появилась Федеральная комиссия по ценным бумагам (ФКЦБ), ее зона ответственности — фондовой рынок. Потом выяснилось, что у того же страхового рынка есть своя специфика, возникла Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), которая поглотила ФКЦБ вместе с ее функциями и прибавила в свою орбиту контроль страхового рынка. Потом случилось две вещи. Выяснилось, что методом административного отпочкования новых регуляторов за ним не угонишься и что базой контроля за финансовыми рынками (нынешними и будущими) будет не ФСФР, а ЦБ.

В свое время я спросил Алексея Моисеева, стоит ли за переносом контроля за страховым рынком от правительства к ЦБ тот факт, что ФСФР с его контролем не справилась? Ответ был недвусмысленным: иначе, возможно, вся конструкция была бы другой. Теперь Алексей Моисеев говорит о том, что «правительство хочет немного свое влияние увеличить в части тех полномочий, которые передаются».

Возникает неясность. Чтобы ее не было, стоит задать главный вопрос, почему при передаче контроля за страховым рынком выиграл ЦБ? Ответы, конечно, могут быть разными, вплоть до упоминаемой к месту, а чаще не к месту «политической воли», но предлагаю вернуться к логике построения финансового регулятора. Она, на мой взгляд, свидетельствует о том, что по мере развития и усложнения финансовых рынков становится все очевиднее, что контролировать эти рынки должны не просто чиновники, юристы и администраторы, а специалисты, разбирающиеся в происходящем на рынке не хуже его субъектов. Значит, просто быть чиновником недостаточно, для того чтобы эффективно контролировать финансовые рынки. Специалистов же по рынкам в ЦБ должно быть по определению больше, чем в правительстве. К тому же финансовый регулятор будет, естественно, регулировать и банковский рынок.

Это только часть ответа. Вторая часть в том, как понимать призыв Владимира Путина использовать опыт ФРС США, которая в своей деятельности через рыночные инструменты воздействует на экономику в целом. Многие поняли этот призыв однозначно и просто: ЦБ должен открыть кредитно-эмиссионные краны. Возможно, Владимир Путин подразумевал в первую очередь именно это, но задача гораздо глубже.

Дело совсем не в том, чтобы «скрестить» правительство и ЦБ. Все как раз наоборот. В США этого нет и в помине. Там есть администрация, зависимая от колебаний интересов избирателей, и есть ФРС, не зависимая ни от администрации, ни от избирателей она следит исключительно за экономикой, это важнейший элемент ее независимости и одновременно условие эффективности принимаемых ею решений (что, конечно, не означает, что ФРС гарантирована от ошибок). Если уж браться за опыт ФРС, то именно это и надо перенимать. В конце концов, развитие политической системы нашей страны идет в сторону создания партийных или коалиционных правительств. Тем выше потребность в надпартийном финансово-экономическом регуляторе.

Нужно, укрепляя независимость ЦБ, в том числе и от правительства, перенастроить его на реагирование не как сейчас исключительно на динамику инфляции, но и на динамику дисбалансов как на уровне компаний и банков, так и на уровне индивидуальных хозяйств. Для этого не надо десантировать сотрудников Минфина или Минэкономразвития в руководящие органы ЦБ, надо расширить аналитическую работу и ответственность самого ЦБ. Так он (а не правительство) и станет мегарегулятором.

Линия защиты

На развернувшееся наступление правительства в ЦБ, конечно, отвечают. Но выстраиваемая линия обороны весьма любопытна.

В ЦБ не говорят о ФРС. Тяги перенять ее ответственность за развитие экономики

руководители ЦБ явно не испытывают — им и так хорошо, с чем трудно не согласиться. Но и перспектива делиться полномочиями с делегированными в наблюдательный совет представителями правительства там тоже энтузиазма не вызывает.

Поэтому защита своего статуса и образа жизни строится по простому и всем понятному принципу: иначе хуже будет. Хуже не экономике, не логике ее регулирования, не эффективности принимаемых решений. Хуже — потому что возникает угроза утраты части валютных резервов ЦБ. Все гораздо осязаемей.

Итак, международные резервы Банка России насчитывают порядка $530 млрд. Известно, что эти резервы размещаются за рубежом. Риски, которыми анонимный представитель ЦБ поделился с агентством «Прайм», не в том, что эти резервы вкладываются под крайне низкий процент и с учетом мировой инфляции фактически обесцениваются — это самостоятельная и отдельная тема. Представитель Банка России говорит о другом, он вспоминает, например, как не в «лихие 1990-е», а для России практически в предкризисном 2008 году счета Банка России во Франции были арестованы по требованию злопамятной швейцарской фирмы Noga, имевшей финансовые претензии к правительству РФ из тех самых 1990-х. Тогда арест был снят, потому что Центробанку удалось доказать, что он не зависим от правительства и его средства не имеют отношения ни к российскому кабинету министров, ни соответственно к претензиям Noga.

Noga с тех пор шагнула за горизонт и обанкротилась, в частности из-за затрат на адвокатов и преследование российских активов, но это не значит, что подобные конфликты больше не возникнут.

«Положим, представители правительства будут в составе совета директоров с полноценной компетенцией члена совета директоров. Может ли это быть воспринято как доказательство зависимости ЦБ от правительства? Наверное, может. Как косвенный аргумент в случае возникновения каких-то исков к правительству, как „библиотека Шнеерсона“? Да, с учетом того, что у нас пока нет международной конвенции, которая бы устанавливала иммунитеты для центральных банков», предупреждает источник в ЦБ.

«Библиотека Шнеерсона» точно может многому научить, в том числе и необходимости страховаться от судебных претензий к российскому правительству.

Соломоново решение

Пока в дискуссии принимали участие хотя и высокие чиновники, но не того ранга (о ранге анонимного источника «Прайм» ничего неизвестно), на котором принимаются решения об окончательном виде финансового мегарегулятора. Но после замминистров на эту тему высказался и первый вице-премьер Игорь Шувалов.

Он, как и все участники дискуссии, подчеркнул, что по закону Банк России имеет особый конституционно-правовой статус, Конституция дает ему исключительные права на осуществление денежной эмиссии и обеспечение устойчивости рубля, что не мешает в настоящее время министрам финансов и экономического развития принимать участие в заседаниях совета директоров Центробанка.

Шувалов рассказал, что на совещании о взаимодействии правительства и ЦБ, которое он проводил, «называлось три полномочия, по которым представители правительства в совете директоров ЦБ могут и должны будут высказывать позицию совету так, чтобы совет обязан был рассматривать…, то есть у них не будет определяющего голоса, но они должны иметь ответственность по вопросам наиболее важным для правительства, понуждать совет директоров специально рассматривать».

Что ни говори, а класс юриста здесь чувствуется. Шувалов предлагает следующую модель участия представителей правительства в совете директоров ЦБ: они могут инициировать обсуждение вопросов, даже «понуждать» ЦБ к их рассмотрению, но не будут иметь право «определяющего голоса». При этом прерогатива проведения кредитно-денежной политики остается исключительно за ЦБ.

Формула найдена. Правда, одно дело — юридически выверенная формулировка, а совсем другое (особенно в России) — ее реализация на практике.

Пока ясно одно. Власть склоняется к тому, чтобы представители правительства в ЦБ были, и их представительство, скорее всего, увеличится. Однако их полномочия должны быть ограничены тем, чтобы Банк России не обходил вниманием вопросы и ситуации, на которые с точки зрения правительства он в качестве финансового мегарегулятора должен отреагировать. Дальше этого полномочия не распространяются.

Но так в теории. К тому же, когда юрист, а Шувалов выступил в споре именно как весьма квалифицированный юрист, знаток и практик корпоративного права, говорит об «определяющем голосе», которым не будут обладать в ЦБ представители правительства, это значит, что каким-то правом голоса они будут обладать. И этот голос, скорее всего, не будет просто совещательным, иначе юрист так бы и сказал. Остается гадать, чем решающий голос отличается от определяющего.

Что ж, соломоново решение, как ясно и без «библиотеки Шнеерсона», — всегда компромисс. А значит, ЦБ и правительство все-таки аккуратно скрестят. Так, чтобы вышел все-таки не монстр, а ЦБ с расширенными полномочиями, не нарушающими Конституцию.

Дальше уже сам ЦБ-финансовый мегарегулятор должен будет на практике отстаивать свою независимость и, повторю, прямо зависящую от нее эффективность.

Николай Вардуль

Подписывайтесь на нашу рубрику:
Для подпсики необходимо авторизироваться
Укажите вашу электронную почту в личном кабинете
Комментарий
Чтобы оставить комментарий необходимо авторизироваться